朱行之

甘肅省管道保護協(xié)會(huì )

2015年4月1日實(shí)施的新版《輸油管道工程設計規范》（GB50253—2014）將輸油管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離由原規定的“不宜小于15m”修訂為“不應小于5m”。2015年10月1日實(shí)施的新版《輸氣管道工程設計規范》（GB50251—2015）第一次將管道與建（構）筑物的距離規定為“不應小于5m”。這對我國管道建設和保護將產(chǎn)生深遠的影響。面對當前國內公共安全問(wèn)題日益突出的形勢，有必要把握相關(guān)法律規定的內涵，對比國內外技術(shù)規范和標準，對管道保護距離問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

一、管道保護法相關(guān)規定的內涵

從上述兩部規范的條文解釋來(lái)看，所依據的都是《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》第三十條規定。按照我們的理解，這有悖于立法的原意。 

（1）管道保護法第三十條不是制定距離標準的法律依據。

該條規定:“在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米范圍內，禁止下列危害管道安全的行為：（一）種植喬木、灌木、藤類(lèi)、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質(zhì)、使用機械工具進(jìn)行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修曬場(chǎng)、修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物�！�

由全國人大常委會(huì )法工委、國務(wù)院法制辦、國家能源局、中國石油天然氣集團公司聯(lián)合組織編寫(xiě)的《中華人民共和國石油天然氣管道保護法釋義》（中國法制出版社，2011年4月）對此解釋?zhuān)骸氨緱l是關(guān)于管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米范圍內禁止危害管道安全行為的規定�！薄肮艿乐行木�(xiàn)兩側各五米的地域范圍是管道保護的核心區域。對核心區域實(shí)行重點(diǎn)保護，是國外石油天然氣管道保護的通行做法。本條規定的五米的距離，是為保護管道防腐層，保護管道免受近距離施工作業(yè)影響和損傷，根據管道上方不能行使或者承載大型車(chē)輛或設備、為保證管道維修作業(yè)所需的單側車(chē)輛通過(guò)能力，滿(mǎn)足管道開(kāi)挖一般放坡和堆土作業(yè)的空間需要，并本著(zhù)節約使用土地的原則確定的�！� 

（2）管道保護法第三十一條是制定距離標準的法律依據。

該條規定：“在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和本法第五十八條第一項所列管道附屬設施周邊修建下列建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線(xiàn)路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求：（一）居民小區、學(xué)校、醫院、娛樂(lè )場(chǎng)所、車(chē)站、商場(chǎng)等人口密集的建筑物；（二）變電站、加油站、加氣站、儲油罐等易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存場(chǎng)所。

前款規定的國家技術(shù)規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定。

石油天然氣管道保護法釋義對此解釋?zhuān)骸氨緱l是關(guān)于在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和管道附屬設施周邊建設特定建筑物、構筑物應當與管道線(xiàn)路和管道附屬設施保持相應距離的規定。同時(shí)，釋義指出：“ 1、石油天然氣管道是運輸易燃、易爆危險介質(zhì)的高壓系統，在高效運輸的同時(shí)，也存在著(zhù)因各種原因造成管道失效而引發(fā)的安全和環(huán)境風(fēng)險。為降低管道失效風(fēng)險，一方面要采取有效措施降低管道失效的可能性，減少人類(lèi)活動(dòng)對管道的干擾，降低自然災害和第三方損傷等人為因素對管道造成的損害；另一方面要保證管道失效后的影響后果受控，避免極端事故狀態(tài)下出現群死群傷的嚴重后果。在管道運行及管理過(guò)程中，無(wú)論是管道線(xiàn)路還是場(chǎng)、站、油庫等本法第五十八條第一項所列附屬設施，一旦發(fā)生損傷泄漏，處理不當或在介質(zhì)爆炸極限范圍內遇明火，會(huì )引起爆炸。而居民小區、學(xué)校、醫院、娛樂(lè )場(chǎng)所、車(chē)站、商場(chǎng)等均是人口密集場(chǎng)所，如果不執行國家有關(guān)設計規范的強制性距離要求，一旦管道失效爆炸起火，則會(huì )導致大量人員傷亡，嚴重危及公共安全，給人民群眾生命和財產(chǎn)帶來(lái)重大威脅和損失……因此，在管道中心線(xiàn)兩側和管道附屬設施周邊修建人口密集的建筑物，必須符合國家技術(shù)規范的安全距離要求，以便在處理突發(fā)事件中有緩沖的地帶和時(shí)間。應當指出的是，本條所稱(chēng)國家技術(shù)規范既包括管道行業(yè)的國家技術(shù)規范，也包括電力、加油站、加氣站、油庫以及民用建筑物、構筑物、場(chǎng)所等涉及的技術(shù)規范�！�

“2、科學(xué)合理地編制和實(shí)施管道建設國家技術(shù)規范的強制性要求，是加快發(fā)展管道事業(yè)的基礎和前提，對管道科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、管道運輸安全防范意識的加強、保障管道及周邊建筑物和設施的安全起著(zhù)基礎性作用。國家技術(shù)規范的強制性要求的確定，既要保障管道及建筑物、構筑物安全，又要遵循節約用地的原則，二者不可偏廢。隨著(zhù)管道和其他設施建設管理水平的提高和技術(shù)的進(jìn)步，安全距離要求也將隨之變化，需要科學(xué)制定。在滿(mǎn)足管道和相關(guān)設施安全距離要求的前提下，通過(guò)合理布局，挖掘節地潛力，落實(shí)節地措施，實(shí)現節約用地�！� 

（3）全國人大常委會(huì )審定了制定距離標準的法律。

原則2010年4月26日，全國人民代表大會(huì )法律委員會(huì )關(guān)于《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案〉》修改情況的匯報指出：“草案第二十九條中規定，在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和輸油站、輸氣站等管道附屬設施周邊修建人口密集的建筑物、構筑物以及易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、存儲場(chǎng)所的，建筑物、構筑物與管道線(xiàn)路和管道附屬設施的距離，國家技術(shù)規范沒(méi)有強制性要求的，不得少于20 米和50 米。有些常委委員和地方、部門(mén)提出，上述距離標準是否合理，應再作研究。法律委員會(huì )經(jīng)同財政經(jīng)濟委員會(huì )和國務(wù)院法制辦研究認為，上述具體的距離標準，應按照既有利于保證管道和建筑物、構筑物安全，又有利于節約用地的原則，經(jīng)科學(xué)論證，在國家有關(guān)技術(shù)規范中作出規定，可不在法律中具體規定。據此，建議對草案這一條作相應修改，規定：在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和有關(guān)管道附屬設施周邊修建上述建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線(xiàn)路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求；有關(guān)國家技術(shù)規范的強制性要求應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定�！�

根據上述分析，我們認為，石油天然氣管道保護法對管道保護距離的要求是明確的。相關(guān)國家技術(shù)規范在制定管道保護距離時(shí)，沒(méi)有完整體現第三十一條規定的“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約利用土地的原則”。 

二、國內外相關(guān)技術(shù)標準的規定

（1）美國國家標準《輸氣和配氣管道系統》（ASME B31.8---1999）、《液體管道聯(lián)邦最低安全標準》195.210等相關(guān)規定。

美國國家標準《輸氣和配氣管道系統》重視供人居住的建筑物的安全（840.2）。根據人口和建筑物密度將管道周邊地區劃分為4級地區，以此指導管道設計和施工等各個(gè)環(huán)節（840.22）。劃分地區等級時(shí)應適當考慮該地區今后發(fā)展的可能性（840.42）。制定宣教綱要，使用戶(hù)和一般群眾能識別氣體事故并報告有關(guān)機構（850.44）。開(kāi)展干線(xiàn)巡邏，每家作業(yè)公司應保持定期干線(xiàn)巡邏制度，以觀(guān)察干線(xiàn)路權內及附近地面情況。1至2級地區每年至少一次，3級地區每6個(gè)月一次，4級地區至少每3個(gè)月一次（851.2）。監視地區等級和居住人的建筑物數量的變化并采取相應措施（854）等�！兑后w管道聯(lián)邦最低安全標準》規定，管道和住宅 、工業(yè)建筑及公共場(chǎng)所的最小間距為15.24m。 

（2）俄羅斯聯(lián)邦《大型管道壓力大于10MPa時(shí)的設計標準》（ГОСТ Р55989-2014）相關(guān)規定。

該標準規定了居民點(diǎn)、工業(yè)（農業(yè)）企業(yè)、建筑物、構筑物距干線(xiàn)輸氣管道的最小距離（見(jiàn)下表）。其中屬于人口密集的火車(chē)站、汽車(chē)站、機場(chǎng)、學(xué)校、醫院、會(huì )所等（相當于我國標準規定的4級地區）距干線(xiàn)管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個(gè)檔次，規定最小距離為60米，最大距離為420米。城市和居民點(diǎn)、3層及3層以上住宅距干線(xiàn)管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個(gè)檔次，規定最小距離為50米，最大距離為350米。

該標準還明確規定：一是在選擇輸氣管道線(xiàn)路時(shí)必須考慮未來(lái)25 年中城市和其它居民點(diǎn)、工業(yè)和農業(yè)企業(yè)、鐵路和公路、其它工程項目和設計中的輸氣管道的遠景發(fā)展規劃，以及輸氣管道施工條件和運行期間的維護條件（現有的、在建的、設計中和改造中的建筑物和構筑物、沼澤化土的改良、沙漠和草原地區的灌溉、水利工程的利用等），必須對干線(xiàn)管道施工和運行過(guò)程中自然條件的變化作出預測。二是輸氣管道線(xiàn)路的選擇應該考慮土地使用者的損失賠償費、因施工占地而給農業(yè)生產(chǎn)造成的損失的賠償費、漁業(yè)損失賠償費、林業(yè)損失賠償費、輸氣管道施工和運行時(shí)對環(huán)境造成不利影響的其它損失賠償費、考古發(fā)掘產(chǎn)生的費用等。三是要在其周?chē)�設立防護區，保護區的尺寸依據俄羅斯燃料能源部《主干管道保護規則》制定。其中，在陸地地段和穿過(guò)通航湖泊的穿越工程的邊界，防護區的寬度為輸氣管道兩側各100米。輸氣管道設施沿線(xiàn)及其周?chē)�保護區的實(shí)際位置資料，應由干線(xiàn)管道所有者或其全權單位向地方權力和管理機構轉交，并向地區土地使用地圖上標注。運行機構對輸氣管道防護區的維護負責，應該使其處于適當的防火狀態(tài)。 

（ 3 ）我國《城鎮燃氣設計規范》（GB50028—2006）的相關(guān)規定。

該規范第6.4.14規定：“四級地區地下燃氣管道輸配壓力不應大于4.0MPa（表壓）”。第6.4.15規定:“高壓燃氣管道的布置應符合下列要求：1 高壓燃氣管道不宜進(jìn)入四級地區；當受條件限制需要進(jìn)入或通過(guò)四級地區時(shí)，應遵守下列規定：1)高壓A（2.5<P≤4.0MPa）地下燃氣管道與建筑物外墻面之間的水平凈距不應小于30m（當管壁厚度≥9.5mm或對燃氣管道采取有效的保護措施時(shí)，不應小于15m）；2)高壓B（1.6<P≤2.5MPa）地下燃氣管道與建筑物外墻面之間的水平凈距不應小于16m（當管壁厚度≥9.5mm或對燃氣管道采取有效的保護措施時(shí)，不應小于10m）”。第6.4.8規定：四級地區燃氣管道強度設計系數為0.30（《輸氣管道工程設計規范》規定：四級地區管道強度設計系數為0.40，和建筑物、構筑物距離不應小于5m--作者注）。

該規范條文說(shuō)明指出：“控制管道自身安全是從積極的方面預防事故的發(fā)生，在系統各個(gè)環(huán)節都按要求做到的條件下可以保障管道的安全。但實(shí)際上管道難以做到絕對不會(huì )出現事故，從國內和國外的實(shí)踐看也是如此，造成事故的主要原因是：外力作用下的損壞，管材、設備及焊接缺陷，管道腐蝕，操作失誤及其他原因……。因此，適當控制高壓燃氣管道與建筑物的距離，是當發(fā)生事故時(shí)將損失控制在較小范圍，減少人員傷亡的一種有效手段。在條件允許時(shí)要積極去實(shí)踐，在條件不允許時(shí)也可采取增加安全措施適當減少距離�！� 

（4）我國《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB32167—2015）相關(guān)規定。

當油氣管道發(fā)生泄漏爆炸事故后，會(huì )導致周邊人員傷害及財產(chǎn)損失，該規范對天然氣管道泄漏可能造成人員傷亡的潛在影響區域作出了明確規定，如下表所示：

從上表數據可以看出，當管徑為1219毫米，壓力為12MPa時(shí)（如西氣東輸三線(xiàn)等），其潛在影響半徑達到418米。另外，《石油天然氣工程設計防火規范》（GB50183—2004）第7.2.2.1條對油氣田內部原油、天然氣凝液集輸管道與地面建（構）筑物的最小距離規定：與居民區、村鎮、重要公共建筑物不應小于30米，一般建（構）筑物不應小于10米。

三、建（構）筑物與管道的距離標準亟待制定

（1）管道保護距離不足引發(fā)的公共安全問(wèn)題突出。

近年來(lái)，我國油氣管道事故時(shí)有發(fā)生，如青島“11•22”管道泄漏爆炸事故，大連“6•30”管道爆燃事故等，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。根據2014年全國輸油氣管道安全隱患排查統計，存在各類(lèi)管道安全隱患29436處，其中占壓和保護距離不足問(wèn)題超過(guò)2/3，而這正是造成管道安全隱患的罪魁禍首。正如美國國家標準（ASME B31.8）所述：“人員在管道沿線(xiàn)所進(jìn)行的各項活動(dòng)，是損壞管道造成管道事故的最主要原因�！蓖瑫r(shí)，由于缺乏具體的保護距離標準，還導致在管道周邊不斷產(chǎn)生人口密集的城鎮、集市和居民區。如青海省海東新區在澀寧蘭天然氣管道附近規劃建設住宅樓，形成重大安全隱患，致管道被迫改線(xiàn)52.4公里，費用高達3.2 億元。這種情況在我國東部地區更為普遍，地區等級升級，高后果區風(fēng)險增大，正在成為地方政府和管道企業(yè)面臨的難題。

有專(zhuān)家分析認為，一些地方的高后果區安全隱患非常突出，某種程度上已經(jīng)具備了類(lèi)似“8.12”天津大爆炸的物質(zhì)條件。令人擔憂(yōu)的是，相當一部分政府部門(mén)和企業(yè)認為石油天然氣管道保護法關(guān)于管道保護距離的規定就是5米，這不僅是對法律的誤讀，而且在實(shí)踐上也是極為有害的。例如，目前全國開(kāi)展的輸油氣管道安全隱患整治活動(dòng)，對清理違章占壓和安全距離不足就是以5米作為驗收標準，而有不少管段5米之外就是高后果區。 

（2）對管道保護距離的認識應盡快統一。

當前國內有關(guān)建筑物、構筑物和人口密集場(chǎng)所與管道距離的國家技術(shù)標準尚未建立（包括《建筑設計防火規范》 GB50016--2014也沒(méi)有相關(guān)要求）。管道保護法的前身《石油天然氣管道保護條例》（2001年）第十五條規定：“禁止在管道中心線(xiàn)兩側或者管道設施廠(chǎng)區外各50米范圍內，爆破、開(kāi)山和修建大型建筑物、構筑物工程�！� 2006舊版《輸油管道工程設計規范》第4.1.5條規定：“埋地輸油管道與城鎮居民點(diǎn)或獨立的人群密集的房屋的距離，不宜小于15m�！� 其條文解釋為：“為便利管道施工、維護，減少其他部門(mén)的施工和維修等活動(dòng)對管道的影響，以及管道一旦發(fā)生泄漏時(shí)，減少對其他部門(mén)、公共建筑和人民生命財產(chǎn)的危害 ，管道同建（構）筑物之間保持一定距離還是必要的�！�2014新版《輸油管道工程設計規范》對此作了重大調整，修改為“管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離不應小于5m”。其條文解釋為：“依據《 中華人民共和國石油天然氣管道保護法》的規定，結合國內人口密集 、土地資源緊缺的現狀 ，從便于管道的建設施工和以后的運行維護考慮，規定輸送原油 、成品油的管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離不應小于 5m�！�

從以上可以看出，一段時(shí)期以來(lái)國內相關(guān)法規和技術(shù)標準對管道保護距離的規定不僅存在矛盾，而且認識也不統一。和我國《城鎮燃氣設計規范》、俄羅斯《大型管道壓力大于10MPa時(shí)的設計標準》相比，新版《輸油管道工程設計規范》《輸氣管道工程設計規范》對經(jīng)過(guò)居民點(diǎn)和重要公共建筑不區分壓力和口徑大小，一律采取不應小于5米的距離標準，確有值得商榷之處。 

（3）學(xué)習借鑒國內外相關(guān)技術(shù)標準的先進(jìn)理念。

國內管道所處的外部環(huán)境，既不同于俄羅斯也不同于美國。我們在法治建設、安全意識、政府和企業(yè)公共安全管理等方面都存在不足，是制定管道保護相關(guān)政策和標準時(shí)必須考慮的重要因素。國內管道企業(yè)在四級地區目前巡線(xiàn)密度幾乎超過(guò)每天一次（有的企業(yè)規定上午一次，下午一次），而美國標準規定四級地區每三個(gè)月至少巡線(xiàn)一次即可，反過(guò)來(lái)印證了中美兩國管道周邊安全程度的差距。俄羅斯聯(lián)邦國家技術(shù)標準在對管道系統強度有一定要求的同時(shí)，采取主動(dòng)防御措施，重視并嚴格控制周?chē)�建筑物和構筑物與管道的距離，設置防護區，從源頭上為管道安全和周邊公共安全提供可靠的保證。學(xué)習俄美管道管理先進(jìn)經(jīng)驗，最重要的是汲取俄美標準中所體現的以人為本、精細管理、主動(dòng)防御和注重公共安全的理念，把雙方的優(yōu)點(diǎn)吸收到我國的標準中。不宜簡(jiǎn)單地將美國標準概括為以強度保安全或是將俄羅斯標準概括為以距離保安全，以避免產(chǎn)生兩者不相兼容、非此即彼的錯覺(jué)。 

（4）對確定管道保護距離原則的初步設想。

對新建管道經(jīng)過(guò)城鎮居民點(diǎn)和重要公共建筑等人口密集區域，應在管道保護法規定的管道中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍外設立建筑物控制區，該控制區禁止修建人員活動(dòng)和居住設施�？刂茀^范圍由管道企業(yè)根據風(fēng)險評價(jià)結果測定，并報管道所在地縣級住房和城鄉建設部門(mén)批準。因受地理條件限制，不能設置建筑物控制區的，管道企業(yè)應采取增加管道壁厚、埋深，增設蓋板涵和隔離樁，縮小閥室間距等防護措施，防護方案應當經(jīng)管道所在地縣級住房和城鄉建設部門(mén)組織專(zhuān)家評審論證批準后，方可建設。如防護措施不能滿(mǎn)足管道保護要求時(shí)，應當更改路由。

在已建管道周邊修建居民小區、學(xué)校、醫院、娛樂(lè )場(chǎng)所、車(chē)站、商場(chǎng)等人口密集的建（構）筑物，如建（構）筑物處于管道潛在影響區域內的，建設單位應當會(huì )同管道企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)，建（構）筑物與管道的保護距離應當按照保障管道及建（構）筑物安全和節約用地的原則確定，并經(jīng)管道所在地縣級住房和城鄉建設部門(mén)批準后方可建設。

為了落實(shí)管道保護距離的要求，依法建設的油氣長(cháng)輸管道應享有土地通過(guò)權，任何單位和個(gè)人不應阻礙管道建設和影響管道運行安全。對埋設管道的用地，可以通過(guò)設置地役權取得相關(guān)土地通過(guò)權，設置的原則應符合公共利益、保護管道安全、維護土地權利人合法權益。國土資源部門(mén)按照管道保護范圍和土地用途、影響土地使用的程度，制定管道通過(guò)權補償標準，由管道企業(yè)與土地權利人簽訂管道通過(guò)權合同，并辦理登記手續。

綜上所述，建議國家將管道保護距離列為公共安全的重大課題，根據相關(guān)法律的要求，盡快研究制定符合我國國情的保護距離標準，從源頭上消除目前管道周邊地區公共安全形勢不斷惡化的嚴重局面。

《管道保護》2016年第2期（總第27期）