——來(lái)自微信“管道保護交流群”的討論

 

《管道保護》編輯部：改革開(kāi)放以來(lái)，我國石油天然氣管道建設突飛猛進(jìn)，到2024年管道總里程將由目前的12.5萬(wàn)公里擴大到24萬(wàn)公里。管道作為線(xiàn)性工程，土地是其賴(lài)以存在的基礎。在建設環(huán)節和運營(yíng)環(huán)節依法保障油氣管道的土地權利進(jìn)而保證管道運輸安全尤為重要。為了使大家更好地理解國家相關(guān)法律規定，處理好當前管道用地存在的矛盾和問(wèn)題，近日編輯部特別邀請了自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心鄭美珍研究員等專(zhuān)家在微信“管道保護交流群”與大家進(jìn)行交流討論�，F將部分討論內容刊登如下供讀者學(xué)習參考。歡迎登錄中國管道保護網(wǎng)（www.shfymt.cn）發(fā)表您的觀(guān)點(diǎn)和建議。

 

一

@8029： 是否可以換個(gè)思路來(lái)考慮，與其耗費大量人力和財力與地方政府、企業(yè)和百姓協(xié)調土地矛盾不如由管道企業(yè)繳納土地使用稅（含地面和地下），這樣管道企業(yè)就有了話(huà)語(yǔ)權，遇到地方招商引資開(kāi)發(fā)管道上方土地，我們就可以依法維護企業(yè)的權利。

@鄭美珍： 您的觀(guān)點(diǎn)是一種方向，但從法律規定和實(shí)踐操作等層面很難實(shí)現。土地使用稅的繳納前提是對土地擁有使用權，管道企業(yè)對管道途經(jīng)的土地沒(méi)有取得土地使用權的話(huà)，是不可能有繳納土地使用稅一說(shuō)的。關(guān)于管道用地的權利取得，從目前的法律法規規定及具體的登記操作看，其實(shí)已經(jīng)很明確了。

@馮洪臣： 管道企業(yè)最好把路由買(mǎi)下來(lái)。目前這種交兩年租金之后長(cháng)期限制老百姓利用土地的做法很不合理。

@鄭美珍： 要所謂的買(mǎi)下來(lái)的話(huà)，就需要按照土地管理法的規定取得土地使用權。根據土地利用現狀分類(lèi)的規定，管道用地（僅指管道穿越的土地）是不在建設用地的系列里的，只有地面上建設管道站場(chǎng)等附屬設施的用地可以采用建設用地的方式，通過(guò)將農村土地征收為國有土地，然后出讓給管道企業(yè)。

根據土地管理法的規定，交兩年租金使用的土地僅為臨時(shí)用地，其使用范疇有嚴格規定，即施工或勘查臨時(shí)需要使用土地才可以，兩年后要恢復土地原狀。管道施工所使用的這部分土地是按臨時(shí)用地使用。目前實(shí)踐中爭議比較大的是，管道敷設部分（即穿越部分）的土地。

這部分土地的權利在2007年物權法出臺前，有管道地下通過(guò)權一說(shuō)。物權法出臺后引入了地役權的規定， 2015年不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例則將地役權作為土地權利的方式之一。 2016年原國土資源部發(fā)布的不動(dòng)產(chǎn)登記操作規范則具體明確了關(guān)于地役權登記的規定，其中就包括了管道地役權登記的辦理。所以從這些規 定看，管道穿越部分的土地權利，從法律規定上是建議以地役權的方式取得的。

在不動(dòng)產(chǎn)登記操作規范第13部分，地役權登記中規定：

按照約定設定地役權利用他人不動(dòng)產(chǎn)，有下列情形之一的，當事人可以申請地役權首次登記。地役權設立后，辦理首次登記前發(fā)生變更、轉移的，當事人應當就已經(jīng)變更或轉移的地役權，申請首次登記。

1. 因用水、排水、通行利用他人不動(dòng)產(chǎn)的；

2. 因鋪設電線(xiàn)、電纜、水管、輸油管線(xiàn)、暖氣和燃氣管線(xiàn)等利用他人不動(dòng)產(chǎn)的；

3. 因架設鐵塔、基站、廣告牌等利用他人不動(dòng)產(chǎn)的；

4. 因采光、通風(fēng)、保持視野等限制他人不動(dòng)產(chǎn)利用的；

5. 其他為提高自己不動(dòng)產(chǎn)效益，按照約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)的情形。

目前看 以出讓的方式取得并不是不可以，但是對企業(yè)和國家、農民而言并不是最優(yōu)的選擇。

@拳手： 您說(shuō)的地役權，深圳好像沒(méi)有實(shí)行過(guò)，一般都采取出讓的方式。

@鄭美珍： 管道穿越地方大多是農村土地（土地所有權屬于農民集體所有），根據土地管理法的規定，農村土地是不能直接進(jìn)行出讓的，需要通過(guò)征收先轉為國有，然后再出讓?zhuān)�需要履行非常多的程序，而且每年新增建設用地指標有限。對企業(yè)而言，即使通過(guò)出讓取得了土地使用權，但除了敷設管道外，企業(yè)并不能進(jìn)行其他利用。所以法律規定這些土地是可以讓老百姓繼續種植的，只是使用上有限制。

地役權設立的初衷就是為了自己土地（需役地）的使用而對他人的土地（供役地）設置限制，并給予補償。 2000年前后中石油配合原國土資源部做了大量的調研，考慮了法律實(shí)施的可能性和各方訴求，從對各方較為有利的角度提出了地役權這種權利設置方式。

地役權設立的方式是通過(guò)需役地權利人與供役地權利人簽訂合同，然后根據《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規范》辦理地役權登記。對供役地的土地性質(zhì)沒(méi)有限制（即國有土地、集體土地都可以），這樣就省去了征收環(huán)節。通過(guò)地役權的方式，不用履行出讓的程序，不需要占用地方新增建設用地指標。通過(guò)簽訂地役權合同，可以具體約定明確管道方和土地使用方（農民或農民集體）的權利義務(wù)。容易明晰對管道保護的具體義務(wù)及其因為土地使用受到限制應該獲得的補償。

@東東： 地役權并沒(méi)有完全照搬西方的做法，而是考慮了我國管道建管分離的實(shí)際，將建設階段的臨時(shí)用地權利和運營(yíng)階段的地役權綜合考慮。我們曾在甘肅張掖做了大量調研，和當地政府、國土部門(mén)、管道企業(yè)、鄉村干部和農民座談，進(jìn)行過(guò)具體測算，大家都反映這是一個(gè)具有可操作性的好辦法。重要的是能保障管道用地權利，改善企地關(guān)系，調動(dòng)干部群眾保護管道的積極性。

二

@朱行之～《管道保護》： 有些從事管道建設的同仁可能有些想法，土地是國有的，管道是國有的，企業(yè)為什么要付費呢？

@東東： 一些專(zhuān)家之所以對此有異議，主要是基于管道的公益性，但這其實(shí)和土地權利的取得沒(méi)有直接關(guān)系，管道地面設施建設用地已經(jīng)是劃撥了，并沒(méi)有讓企業(yè)交納土地出讓金。

@姜長(cháng)壽： 管道敷設采取“臨時(shí)用地、長(cháng)期占用”的方式弊端不少：一是管道上方土地權利人的權利受到限制得不到合理補償；二是管道地下通行的權利得不到保障，由此導致土地權利人與管道企業(yè)矛盾不斷，引發(fā)占壓、施工挖掘損壞管道等安全隱患，造成長(cháng)期以來(lái)管道保護制度難以全面落實(shí)。 2014年以來(lái)，在隱患整治攻堅戰中，全國共花費300多億元用于解決3萬(wàn)處隱患問(wèn)題，其中有三分之二的是安全距離不足與管道占壓?jiǎn)?wèn)題，實(shí)在是得不償失。

@鄭美珍： 實(shí)踐中確實(shí)存在您所說(shuō)的情形。管道方在建設管道和運營(yíng)維護過(guò)程中，其實(shí)也花了很多的資金，但因為沒(méi)有具體明確的權利義務(wù)的規定，管道方對管道穿越部分的土地權利不明確，就造成了管道方支付的資金不明不白。

@馮洪臣： 我覺(jué)得在管道運營(yíng)期間，和土地權利人簽署租賃合同，適當給他們一些補償，并明確其義務(wù)比較可行。

@鄭美珍： 租賃的話(huà)，出租方是要把土地交付承 租方使用的，但實(shí)際上，管道敷設結束后（即管道運營(yíng)階段）地表部分的土地仍是該土地權利人使用，所以租賃角度而言并不合適。從土地使用權來(lái)講，是需要有對應的取得方式的。根據土地管理法的規定，農民集體的土地是不能直接出租、出讓用于非農業(yè)建設的。

@馮洪臣： 現在不是改革嗎？不應拘泥于現有的形式。

@鄭美珍： 改革也是在現行法律框架下的改革啊。而且現行法律已經(jīng)給管道用地明確了較為合適的方式了。

@馮洪臣： 現在的情況是，對管道進(jìn)行檢測維修需要開(kāi)挖時(shí)，土地權利人往往提出很高的賠償金，給工程項目招投標帶來(lái)很大不確定性。對此應該進(jìn)行科學(xué)合理的約定。

@鄭美珍： 管道保護法規定，因管道巡護、檢測、維修等作業(yè)給土地使用權人造成損失的，管道企業(yè)應當依法給予賠償。各地差異非常大，賠多少法律不可能做出具體規定，這只能通過(guò)雙方協(xié)商。你所說(shuō)的約定在地役權合同里是可以實(shí)現的。

@都業(yè)強： 我們這里（指東莞）管道有問(wèn)題需要開(kāi)挖維修的，公司給當地城管局報一個(gè)管線(xiàn)隱患整改方案，按照標準賠償，現場(chǎng)解決不了的再找鎮、村主管出來(lái)協(xié)調，都還順利，前年我們開(kāi)挖了300多個(gè)點(diǎn)。政府雖然不管協(xié)調，但對隱患治理還是挺負責的。

@朱行之～《管道保護》： 完全靠協(xié)商也有問(wèn)題，我們在甘肅省管道保護條例（草案）中提出由國土部門(mén)制定相關(guān)的用地賠償標準。

@姜長(cháng)壽： 這里有兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是確權 ，防止企業(yè)白花錢(qián)而權利得不到保障；一個(gè)是合理定價(jià)，防止出現漫天要價(jià)問(wèn)題。

@鄭美珍： 法律的實(shí)施首先要遵守法律規定，但從規定到真正實(shí)現法律期望的效果需要一個(gè)過(guò)程，包括公平談價(jià)等等。

 

三

@殷康： 國家對土地利用應該是空間立體的，地表承包給農民了。地下部分國家有權自由處置，既然地表可以免費承包給農民，地下空間的使用權為什么不能免費提供給滿(mǎn)足公共需求的管道呢？還有個(gè)問(wèn)題就是地方與中央，局部與整體的關(guān)系，這個(gè)比較復雜，我難以評價(jià)，好比稅收一樣。我還有個(gè)疑問(wèn)：管輸費用是根據成本核算的，其實(shí)管道企業(yè)為了保證管道安全運行多花一點(diǎn)錢(qián)完全不會(huì )有什么問(wèn)題。

@H： 我談點(diǎn)看法，類(lèi)似于礦業(yè)權、土地使用權，基于礦產(chǎn)資源、土地資源的非私有制性質(zhì)而具有公法、私法二重性。管道通過(guò)權也一樣，不能完全用私權利即地役權來(lái)調整，如果不考慮管道的公共設施屬性，不給予其用地的公權力保障，管道就會(huì )建不成。所以公權保障加上民事經(jīng)濟補償方為解決之道。

@鄭美珍： 依照法律規定任何企業(yè)都是平等主體，在國家發(fā)展初級階段，國家為了減輕石油企業(yè)的負擔，允許土地以劃撥方式取得，已經(jīng)給了充分的優(yōu)惠（特殊對待），但隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，不能總是以自己是國有企業(yè)為由尋求優(yōu)惠，這對其他用地企業(yè)而言是不公平的。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展、法治的健全、市場(chǎng)的開(kāi)放，需要市場(chǎng)各個(gè)主體轉變觀(guān)念。

@H： 不管?chē)�企私企，管道本身都是企業(yè)財產(chǎn)，法律面前平等。只是國企的利益由國家分配，要看管道的本身的公益性。管道混改后各種投資主體并存，但并沒(méi)有改變管道的公益性，這個(gè)公益性和私權保護的統一是管道用地考慮的起點(diǎn)。

@素心梅： 管道的公益性是客觀(guān)存在的，這一點(diǎn)在國家管道建設規劃上已經(jīng)得到了充分體現。但因為管道保護的要求，而對農民用地權利所造成的限制和損失不應由農民自己承擔，應該由國家或者管道企業(yè)出面進(jìn)行補償。我認為管道地役權是從我國國情出發(fā)的一種比較好的辦法，應該盡快推行。

@H： 強調公益性是為了解決管道路由必須通過(guò)的問(wèn)題，與補償不矛盾�！氨仨毻ㄟ^(guò)” +“必須補償” =“管道合法建設運營(yíng)保護”。這就在公共利益與私人利益之間找到了平衡點(diǎn)。

@東東： 俄羅斯采用公共地役權，清華大學(xué)一位法學(xué)教授也建議公共地役權，主要是我們國家法律體 系沒(méi)有這項權利。公共地役權是帶有強制性，但與地役權不是一回事，我們主要看重的是地役權的物權屬性，能夠看到物權的優(yōu)勢而不是一味的擔心確權會(huì )增加成本。

@H： 立法設立通過(guò)權，賦予公權力；簽訂地役權合同，解決補償；一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面。

@東東： 無(wú)需單獨立法，管道通過(guò)權直接地役權化。

@H： 確權非常必要。企業(yè)可能并非反對確權，而是不愿補償，只是事與愿違。

@鄭美珍： 我國現行法律已經(jīng)將通過(guò)權納入地役權范疇，確實(shí)不需要再單設通過(guò)權。

@H： 補償如何公平合理，必須考慮國情、管道發(fā)展階段、各方承受力能力等多種因素，需要國家進(jìn)行調控，不能完全商業(yè)化。

@東東： 對土地限制的補償是個(gè)復雜問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單下結論。法律上對私有財產(chǎn)的限制本身具有合理性，是否需要補償必須考慮限制程度。

@H： 說(shuō)的對，管道建設用地成本應在價(jià)格中體現，發(fā)達地區享受清潔能源，應反哺管道沿線(xiàn)所做的付出。

@鄭美珍： 關(guān)于補償費用過(guò)高，我覺(jué)得有一定的歷史原因，一方面大家都知道管道是大國企（從老百姓角度理解，那就是財大~），另一方面，管道用地具有不可替代性，即選址上已經(jīng)確定只能這么穿越，所以老百姓知道，你遲早都得給我錢(qián)，否則你建不了。另外，競價(jià)主體太單一，沒(méi)有任何競價(jià)機制。從土地使用權人而言，他也知道管道運營(yíng)過(guò)程中，我的地的使用是受限制的，你以后又不給我補償，那我只能在當前你建設階段多要點(diǎn)錢(qián)。所以基于前述因素，目前管道建設過(guò)程中，支付的費用會(huì )比較高。