——墨西哥管道爆炸事故引發(fā)的思考

中國石油天然氣集團公司

2019年1月18日下午，墨西哥一條輸油管道因不法分子打孔盜油，引發(fā)汽油泄漏爆炸，造成數百人死傷。這是一起典型的刑事案件引發(fā)的重大事故。打孔盜油行為在我國也時(shí)有發(fā)生，這類(lèi)安保風(fēng)險破壞力巨大、完全可能影響全局，具有系統性風(fēng)險的一般特征，如何有效應對此類(lèi)風(fēng)險，按照PDCA（戴明循環(huán)）模式打造保衛工作體系，加強企業(yè)保衛和安全工作的有效銜接，推進(jìn)企業(yè)保衛工作的現代化轉型，值得我們認真思考。

1 企業(yè)保衛的基本概念和面臨的主要問(wèn)題

傳統的理論認為，企業(yè)保衛工作是公安部門(mén)的一項重要業(yè)務(wù)。 1997年《國有企業(yè)治安保衛工作暫行規定》明確“國有企業(yè)治安保衛工作是企業(yè)管理的重要組成部分，由國有企業(yè)依照國家有關(guān)法律法規自主實(shí)施”。 2004年《企業(yè)內部治安保衛條例》進(jìn)一步明確了企業(yè)保衛工作職責定位和功能。雖然保衛工作定位是明確的，工作任務(wù)是清晰的，但近年來(lái)，侵害、影響企業(yè)的各類(lèi)案件和不穩定、不安全因素顯著(zhù)增多，主要表現在：一是刑事案件頻發(fā)。公共交通、醫院、學(xué)校、幼兒園頻繁發(fā)生危害公共安全，傷害醫務(wù)工作者、學(xué)生、幼兒的事件；針對重要油氣設施、電力電信、廣播電視設施的盜竊和破壞案件時(shí)有發(fā)生。二是企業(yè)內部不安全、不穩定因素和群體性事件突出。三是隨著(zhù)國家大量興建重要基礎設施，面臨的恐怖襲擊威脅和敵對勢力的滲透、破壞活動(dòng)不斷加劇。與這些問(wèn)題伴隨而生的是企業(yè)保衛工作管理理念、管理方式存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（1）將保衛工作的弱化簡(jiǎn)單歸結為領(lǐng)導不重視，人員、機構配備不到位，而忽視了管理方式、管理理念方面的問(wèn)題。

（2）保衛工作單純滿(mǎn)足領(lǐng)導要求，依靠行政管理驅動(dòng)。簡(jiǎn)單按照工作計劃、根據領(lǐng)導的要求去工作，滿(mǎn)足領(lǐng)導交辦的任務(wù)，讓領(lǐng)導滿(mǎn)意。

（3）資源集中在各層級管理者和保衛部門(mén)。保衛管理將各類(lèi)資源過(guò)分集中在了各層級管理者和保衛部門(mén)，出了事“找領(lǐng)導”“找保安”“找保衛科”已經(jīng)成了口頭禪，不注重全員安保能力、安保意識的養成，員工和其他人員遇到突發(fā)事件不會(huì )處置、驚慌失措，解決不了治安保衛工作的現實(shí)問(wèn)題。

（4）存在嚴重的文件思維和會(huì )議思維。在研究、推動(dòng)工作的時(shí)候，習慣以文件落實(shí)文件，以會(huì )議落實(shí)會(huì )議，沒(méi)有真正打通會(huì )議和解決現實(shí)問(wèn)題的“最 后一公里”。缺少解決問(wèn)題的有效手段。

（5）單純停留在理念層面。工作中，理念多，行動(dòng)少，“安全第一”等口號往往停留在這些原則和理念本身，沒(méi)有或者缺少可量化的工作、可考核的指標、可實(shí)現的路徑。

（6）熱衷于專(zhuān)項檢查專(zhuān)項行動(dòng)等運動(dòng)式和一次性的管理活動(dòng)。這種方式容易被非理性因素左右，治標而不治本，無(wú)法解決真正的根源性的問(wèn)題。

（7）基于結果的管理理念，給管理帶來(lái)極大不確定性。評價(jià)、考核、獎罰、甚至包括社會(huì )治安綜合治理一票否決等等，都是基于結果。這種管理方式已經(jīng)帶來(lái)很多負面影響，比如：在管理過(guò)程不穩定的情況下，結果往往帶有很多偶然性；大量的安全隱患沒(méi)有消除，只是因為未發(fā)生安全事件，也可以被評先選優(yōu)；為了保那個(gè)“結果”，各級組織有意地隱瞞真實(shí)發(fā)案數等等�；�于結果的管理必然造成保衛工作具有很大的不確定性和不穩定性，并挑戰組織的誠實(shí)度，造成“兩本賬”的問(wèn)題。

（8）制度設計是碎片化的，無(wú)法形成系統化的管理方式。以石油保衛為例，地方公安、能源、應急等都對相關(guān)工作進(jìn)行指導、監督，職責劃分不清，企業(yè)開(kāi)展工作的內生動(dòng)力不足，保衛工作不能形成合力。

綜上，現有的保衛管理模式雖在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但仍是一種靜態(tài)的、割裂的、平面的、應急式的管理模式，亟需向現代化、體系化、立體化的管理方式轉型。

2 為什么應當建立體系化的保衛工作模式

2.1 違法犯罪活動(dòng)是個(gè)完整的系統

違法犯罪活動(dòng)具有系統性，從人的行為角度看，作為個(gè)體的犯罪行為必須在行為的主觀(guān)努力或外力作用下，客觀(guān)上構造一個(gè)能夠危害社會(huì )治安的系統工程，才能成功發(fā)生。不法分子隨意地實(shí)施自己的行為，往往不會(huì )成功，或成功也得不償失。行為人想要作案成功，首先，要具備所有作案因素。其次，行為人還要將其諸多作案要素組成一個(gè)有機的整體，形成一個(gè)合理的結構。再次，行為人需將其危害社會(huì )治安的行為系統調整到最佳狀態(tài)�？梢哉f(shuō)，保衛與犯罪的較量，實(shí)際上是企業(yè)與行為人危害行為之雙方系統質(zhì)量的較量。對系統化的違法犯罪活動(dòng)，只能以系統化的工作體系應對[1]。

2.2 保衛風(fēng)險可能造成系統性影響

首先，從結果看，安保風(fēng)險特別是針對易燃易爆、有毒有害設施設備的侵害案件其危害絕不限于直接傷害，其帶來(lái)的爆炸、環(huán)境污染等次生災害和對社會(huì )造成的心理恐慌等社會(huì )沖擊力，甚至遠大于直接傷害，如墨西哥輸油管道爆炸事件。其次，危害示范效應強，快速擴散蔓延，具有強烈的溢出特征。 2010年，福建南平鄭民生暴力侵犯校園幼兒園案件發(fā)生后，短短50天內，江蘇泰興、廣西雷州、山東濰坊、廣西合浦、陜西南鄭相繼發(fā)生5起類(lèi)似案件。最后，安保風(fēng)險可以帶來(lái)公眾安全感的“預期突變”，這將可能導致行業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化[2]。 2013年，廈門(mén)公交車(chē)縱火案發(fā)生后，由于網(wǎng)絡(luò )等媒體渲染，致使當地群眾出現對乘坐公用交通工具的恐慌心理。

因此，為了應對系統性的違法犯罪和可能的系統性安保風(fēng)險，保衛工作也必須以體系化的方式應對，保衛組織、制度、防范手段和措施等都不能孤立存在，這些要素需要整合完善，共同構成完整的保衛工作體系，才能有效的防范以系統出現的不法侵害行為，否則必然出現防控漏洞。

2.3 羅本斯報告的啟發(fā)和借鑒

1970年，英國政府任命羅本斯勛爵為首的委員會(huì )對當時(shí)的職業(yè)安全健康監管體系進(jìn)行系統評估，委員會(huì )于1972年發(fā)布報告，統稱(chēng)為“羅本斯”報告。該報告認為當前政府的安全管理方式使企業(yè)認為安全就是被動(dòng)遵守政府頒布的法律法規，而不是他們自身的直接責任。羅本斯報告強調，職業(yè)安全健康管理應該通過(guò)雇主的自我管理來(lái)實(shí)現，而不是依靠嚴管與法庭訴訟的方式。要實(shí)現職業(yè)安全健康的自我管理，就必須建立系統化的健康安全管理體系；要使自我管理能夠實(shí)施，則雇主與員工必須積極參與到這個(gè)體系之中。羅本斯報告的建議被英國1974年《工作健康安全法》所采納，從而創(chuàng )造了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的體系管理模式。

1991年，英國健康安全執行局出版了健康安全指南HSG65。要求組織的安全管理體系是由清晰的健康安全方針、明確定義的健康安全管理組織結構、清楚的健康安全計劃方案、健康安全績(jì)效的測量、績(jì)效檢查以及審核等組成的一整套方案[3]。體系的運行模式更多地表達為策劃、執行、檢查、審核模式，即PDCA模式，其中P（plan）指基于風(fēng)險評估結果及法律法規要求建立健康安全管理標準， D(do)指按策劃執行以達到目標和管理要求， C(check)指對照策劃檢測開(kāi)展情況及合規性， A(action)指檢查目標的實(shí)現情況及采取的針對性做法。

2.4 為什么保衛工作可以借鑒安全管理體系

實(shí)踐中，“保衛”對應的英文詞匯是security，常規的“安全”對應的英文詞匯是safety，二者在保護對象、應對客體等方面存在諸多共性。

（1）二者保護對象一致。都是人員、財產(chǎn)、環(huán)境、信息等。

（2）二者工作目標一致。都是保護對象沒(méi)有危險或危險受控的狀態(tài)。

（3）二者損失后果一致。發(fā)生不安全事故或者刑事案件后，其在物質(zhì)性損失結果方面是一樣的，都是人員傷亡、財產(chǎn)損害、信息泄露等。

（4）二者對抗客體一致。二者對抗的客體都是與保護對象相關(guān)的某種風(fēng)險（risk）。

可以說(shuō)兩者共同構成了整個(gè)安全系統，安全管理側重于內，保衛管理側重于外，安全側重于系統本身的因素，保衛側重于應對社會(huì )安全問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，保衛工作本質(zhì)上就是一種企業(yè)的安全管理活動(dòng)，同時(shí)其應對的風(fēng)險對抗性更強，風(fēng)險不確定性更顯著(zhù)，完全可以在借鑒安全管理體系的基礎上，構建符合自己特點(diǎn)的管理體系。

3 國內外保衛工作體系化的成功實(shí)踐

3.1 《安保管理體系報告—安保管理流程和理念》

國際油氣生產(chǎn)者協(xié)會(huì )IOGP于2014年7月發(fā)布了No.512《安保管理體系報告—安保管理流程和理念》，該報告與國際標準化組織ISO的管理體系核心要素相一致，將安保管理體系的核心要素定義為領(lǐng)導的核心驅動(dòng)力，安保風(fēng)險管理，執行力和持續的改進(jìn)提升。

報告中指出了安保管理體系的11個(gè)要素，這11個(gè)要素遵從PDCA循環(huán)，形成一個(gè)閉環(huán)（圖 1）。

報告指出的安保管理體系框架與安全健康環(huán)保管理體系框架一致，均是“金字塔”結構，上層描述安保理念、方針目標和職責，即管理手冊；第二層是強制性的安保要求，即標準和程序文件；第三層提供安保管理的方法，包括工具和模板，即操作文件。報告特別對安保風(fēng)險的管理和評估單獨作為一個(gè)章節進(jìn)行分析，明確了風(fēng)險、風(fēng)險分析、風(fēng)險偏好、風(fēng)險評估、風(fēng)險評價(jià)、風(fēng)險識別、風(fēng)險管理、風(fēng)險承受力和風(fēng)險處置的定義。

3.2 航空安保管理體系

2007年，中國民航總局啟動(dòng)航空保安管理體系(SEMS)建設試點(diǎn)工作， SEMS是系統管理航空保安的方法和手段，包括必要的組織結構、責任、政策和程序。根據安保政策和目標對保安管理的各要素進(jìn)行策劃，建立組織機構，以信息為驅動(dòng)，以威脅評估和風(fēng)險管理為基礎，識別安保過(guò)程并配置相應資源，實(shí)現從事后到事前、從個(gè)人到組織、從局部到系統的閉環(huán)管理。其核心內容就是“PDCA”循環(huán)理論，通過(guò)對過(guò)程和結果控制，同時(shí)將他們串聯(lián)成關(guān)聯(lián)關(guān)系、首尾相連的封閉管理流程，以求達到標準一致、系統完善、且可持續改進(jìn)的一系列安全措施和行為的集合，最終實(shí)現航空保安管理水平的持續改善[4]。

4 結論

4.1 應按照PDCA模式構建保衛工作體系

（1）打破傳統的以治安工作為中心的企業(yè)保衛工作模式，建立以綜合化社會(huì )安全管理為核心的工作模式，增強保衛工作的系統性，使保衛工作的管理要素不再殘缺，實(shí)現管理要素的相互關(guān)聯(lián)，打破靜態(tài)的、孤島式的管理模式。

（2）將基于結果的應急式的保衛管理模式改變 為以預測預警預防為主的過(guò)程管理模式，通過(guò)嚴格的體系化的流程設計，并輔之以嚴格的質(zhì)量控制措施，做到未雨綢繆。

（3）實(shí)現保衛管理的可持續、可預測，有利于克服“運動(dòng)式”管理的頑疾。重在打好管理的基礎，建立最基本的管理要素，通過(guò)建章立制，實(shí)現工作的持續改進(jìn)和自我完善。

（4）強調保衛文化建設。只有具備文化認同，保衛工作才能真正成為每個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)，體系建設強調的就是習慣的養成、理念的認同，繼而達到“志同道合”的效果。

4.2 對保衛工作體系結構的初步設想

（1）保衛工作體系要素。以PDCA循環(huán)為基礎，各要素環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，形成完整管理鏈條。體系最終以文件化的形式呈現（表 1）。

（2）保衛工作體系文件。遵循符合性、可操作性、可檢查性和唯一性的原則，包括管理手冊、程序文件、作業(yè)文件三個(gè)層級，如圖 2所示。管理手冊：明確保衛管理理念、方針、原則和目標，明確相關(guān)組織、人員在開(kāi)展管理活動(dòng)中的職責和要求，是指導工作的綱領(lǐng)。程序文件：為保證方針、目標的實(shí)現，規范公司各級安保管理活動(dòng)的文件；以風(fēng)險管理為主線(xiàn)，對安保風(fēng)險進(jìn)行辨識、評估，并策劃風(fēng)險處置方案，明確誰(shuí)做，做什么，做到什么程度等內容。作業(yè)文件：是程序的支持性文件，提供了具體操作指南。

（3）保衛管理向現代化、體系化轉型，是個(gè)重大的系統工程。需要公安機關(guān)、行業(yè)主管部門(mén)和企業(yè)形成強有力共識，擯棄生搬硬套的辦法，堅持實(shí)事求是，緊密結合企業(yè)自身特點(diǎn)，創(chuàng )造性地進(jìn)行改革，要將是否將保衛工作納入企業(yè)管理，內部的治安隱患、不穩定問(wèn)題是否得到有效控制，是否有利于組織的正常運轉和發(fā)展作為衡量和檢驗轉型成功與否的標準[5]。

 

參考文獻：

【1】金其高.社會(huì )治安防控經(jīng)略[M].北京：群眾出版社,2004,41-45.

【2】李 佳 潔 , 李 楠 , 羅 浪 . 風(fēng) 險 認 知 維 度 下 對 我 國食 品 安 全 系 統 性 風(fēng) 險 的 再 認 識 [ J ] . 食 品 科學(xué),2016,(9):258-263.

【3】楊炳霖.羅本斯合作型監管模式及對我國安全生產(chǎn)立法改革的啟示[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù),2014,（8） :130-134.

【4】劉昊陽(yáng).航空安保管理[M].北京:中國民航出版社,2014,132-134.

【5】宋磊凱,裴巖.芻議火車(chē)車(chē)站治安防控體系建設[J].中國公共安全（學(xué)術(shù)版） ,2017,（1）： 16-19.

 

作者：馮治中， 1981年生，陜西榆林人，碩士研究生，中國石油集團公司保衛部副處長(cháng)，高級政工師，研究方向為企業(yè)內保。